Із історії місцевого самоврядування Катеринославщини—Дніпропетровщини

Розвиток місцевого самоврядування — важливий напрямок на шляху демократизації сучасного українського суспільства, вдосконалення його громадянської самоорганізації та модернізації. Забезпечуючи поступ у цьому напрямку, варто звернути увагу на історичний досвід у справі місцевого самоврядування як в Україні в цілому, так і в нашому краї.

Концептуальне осмислення самоврядних традицій і рис в українському світосприйнятті було притаманне вітчизняній історичній думці середини ХІХ — початку ХХ ст. Воно знайшло вияв в історичній концепції М. І. Костомарова про «давнє федералістичне начало» Київської Русі, «общинної концепції» української історії В. Б. Антоновича.

У політичному контексті розглядали цю проблему М. П. Драгоманов і М. С. Грушевський. М. П. Драгоманов уперше поставив проблему поєднання і взаємореалізації місцевого самоврядування і політичної свободи суспільства та особистості, розв’язання якої в Наддніпрянській Україні вбачав у втіленні ідеї обласної автономії. М. С. Грушевський розглядав місцеве самоврядування як важливий чинник демократизації суспільства. Проте, будучи, як і його попередник, прихильником федералістичної концепції, вважав наріжним принцип автономії національних територій.

Вказана проблема має не тільки суспільну, а й наукову актуальність, втім у дореволюційний період історія місцевого самоврядування тільки-но почала вивчатися, а за радянської доби дослідження цієї проблематики було згорнуто через теоретико-методологічний стереотип про органи самоврядних царських часів як «п’яте колесо» в системі російського управління, яке не могло змінити основ суспільного устрою.

Науковий і громадський інтерес до історії місцевого самоврядування пробуджується за часів сучасної української незалежності. Утім, проблема вивчена вкрай нерівномірно. На сьогоднішній день можна констатувати, що вкрай недостатньо вивчена історія міського самоврядування кінця ХVIII — першої половини ХІХ ст. на Катеринославщині. Цей період представлено в роботі міського секретаря М. М. Владимирова «Первое столетие г. Екатеринослава 1787 — 9 мая — 1887 г.» (Катеринослав, 1887), що являла собою доповідь Катеринославської міської управи до урочистого засідання Думи 9 травня 1887 р. Прикметно, що її автор скромно назвав свою працю матеріалами для історичного нарису. Втім значення цієї розвідки важко переоцінити, оскільки в ній висвітлено початки міського самоуправління у Катеринославі, зокрема на матеріалах архіву міської управи та архіву губернського правління, які вже назавжди втрачені. Наступний період другої половини ХІХ — початку ХХ століття представлено цікавими, хоча й невеликими статтями та науково-популярними нарисами В. І. Лазебник.

Дещо краща історіографічна ситуація стосовно вивчення земських органів самоврядування. Так, історична наука має декілька статей дореволюційних авторів, зокрема Н. Лямцева, І. Борця, М. Носалевича з питань організації земської народної освіти в губернії, і П. Сочинського та О. Смидовича — з історії розвитку земської медицини, а також збірник статей, присвячених 50-річчю катеринославського земства. Особливо варто відмітити ґрунтовну монографію сучасної запорізької дослідниці А. І. Лохматової «Катеринославське земство».

Такий стан історіографічної розробки проблеми пояснюється як суспільно-політичними обставинами, коли за радянських часів дана наукова проблема визнавалася »не актуальною», так і гносеологічними, пов’язаними з недостатньою збереженістю архівів на місцях. Приміром, фонд «Катеринославська губернська земська управа» містить тільки 10 архівних справ за 1878—1888 та 1911—1916 рр., а фонд «Катеринославська міська дума і управа» Державного архіву Дніпропетровської області налічує лише 41 одиницю зберігання за 1891—1913 і 1916—1918 рр. Їх аналіз показує, що ці матеріали є фрагментарними і не дають цілісного уявлення про діяльність вказаних органів місцевого самоврядування.

Головна особливість історичної обстановки, за якої відбувалося створення органів самоврядування на Катеринославщині наприкінці ХVIII ст. полягала в тому, що це був період інкорпорації південноукраїнських земель до складу Російської імперії. Важливим елементом інтегративного курсу стало городове положення 1785 р. Катерини II, яке було витримане в дусі освіченого абсолютизму і надавало міському населенню деякі права самоуправління.

Це цілком узгоджувалось з давніми традиціями місцевого самоврядування в українських землях, які сягали часів середньовіччя, коли, починаючи з ХIII—ХIV ст. в низці південно руських міст діяло Магдебурзьке право, за яким вони звільнялися від управління і суду феодалів, управлялися магістратом (міською радою), який обирався населенням і керував адміністративними справами, судом, господарством, фінансами, поліцією тощо.

Таке право існувало в українських містах і за часів Литовсько-Польської доби, і за Гетьманської України. Проте Катерина ІІ, вводячи городове положення 1785 р., звичайно, опікувалась створенням необхідних умов для зміцнення абсолютистського режиму, а не підтриманням традицій Магдебурзького права, яке в українських землях не набуло і в попередній період такого розвитку, як у Західній та Центральній Європі.

Значення цієї реформи для нашого міста полягало у тому, що в Катеринославі 16 березня 1787 р. розпочала роботу міська дума, яка складалася з 9-ти обраних гласних та міського голови — купця Івана Шевелева. За підрахунками В. І. Лазебник, цей самоврядний орган обирався 49 разів і функціонував до 1 лютого 1919 р. Впродовж століття катеринославська Дума не змінювалася ані якісно, ані кількісно, складаючись з 5—6 гласних з купецтва та міщанства на чолі з міським головою. За цей час на посаді міського голови побувало 30 осіб. У дореформений період декілька разів на цій посаді працювали Дмитро Горяїнов (1791, 1797, 1811 рр.), Іван Колесников (1812, 1815, 1817, 1821 рр.), Яків Рохлін (1825, 1828, 1833, 1836 рр.) та Іван Ловягін (1847, 1851, 1856, 1858, 1861, 1863 рр.). Їх постаті потребують детального вивчення.

Уже в перші роки свого функціонування Дума опікувалась різноманітними питаннями: прибутками і видатками міста, збором недоїмок з купців та міщан, висилкою грошей на утримання свого виконавчого органу — магістрату, наймом службовців у думу. В центрі уваги постали проблеми розвитку міста. Так, у 1792 р. катеринославські думці ухвалили рішення про започаткування чотирьох ярмарок, обговорили питання про побудову мосту через Дніпро, заснування трактирів та харчевень, поштової станції, побудову казарм, охорону сінокосів, вирішували земельні суперечки тощо.

Втім наприкінці ХVIII — у першій половині ХІХ ст. системи самоврядних органів ще не було створено. Особливо це стосувалося повітового рівня, сільської місцевості. Не варто забувати, що в той період у Російській імперії ще панувало самодержавство і кріпосництво, а тому не могло бути й мови про цілісне та розвинуте самоврядування на місцях. Навпаки, вказаний період відзначався посиленням централізації, бюрократизації та воєнізації імперського управління в регіонах.

Новий етап у діяльності місцевого самоврядування наступив після реформ Олександра ІІ 60—70 рр. ХІХ ст., які започаткували земські та міські самоврядні органи. Положення про губернські та повітові земські установи 1864 р. та Городове Положення 1870 р. визначили головні принципи функціонування та структури нових самоврядних органів: розподіл влад, гласності, майнового цензу та пропорційності. За вказаними реформами нові органи місцевого самоврядування мали нормотворчі, розпорядчі та контролюючі функції, що здійснювались губернськими та повітовими земськими зборами і міськими думами, та виконавчі, які належали земським та міським управам.

Земська 1890 р. та міська 1892 р. контрреформи, здійснені російським самодержавством, обмежили виборче право в самоврядні органи, знизили їх самостійність і незалежність. Та навіть за цих умов структура та напрямки діяльності органів місцевого самоврядування та виконавчих органів не змінилися. До того ж період кінця ХІХ — початку ХХ ст. не можна характеризувати в контексті тільки негативних змін. Так, склад органів місцевого самоврядування зріс чисельно, приміром у міській думі налічувалось за Положенням від 45 до 120 гласних. За умов, коли правом вибору міг користуватися лише 1% населення міст, у складі місцевих самоврядних органів були представлені не тільки купці, юристи та лікарі, а й представники нового прошарку — інтелігенції: професори, викладачі, інженери тощо. Тому доцільним є розгляд земського і міського самоврядування на Катеринославщині в межах єдиного періоду — від 60—70-х рр. ХІХ ст. до їх ліквідації. Проте в історіографії ще з радянських часів поширилася точка зору, згідно з якою виділяють два окремих періоди: 1-ий — від реформ 60—70-х рр. ХІХ ст. до контрреформ початку 90-х рр. ХІХ ст. та 2-ий — від контрреформ до 1917 року.

Катеринославщина мала низку особливостей, які впливали на діяльність органів місцевого самоврядування. По-перше, це був регіон сполучення традиційного землеробства і промисловості, бурхливий розвиток яких у пореформену добу поставив низку своєрідних проблем, зокрема проблему прийшлих робітників, що диктувала необхідність контролю за їх міграцією, санітарним станом, створенням лікарняно-продовольчих пунктів. По-друге, наш край був зоною ризикованого землеробства, а це викликало продовольчу проблему. По-третє, Катеринославщина мала строкатий етнічний склад населення, що породжувало певну соціальну та етнічну напруженість, особливо з мешканцями німецького та єврейського походження.

Земські самоврядні установи діяли на селі, в повітах. На них покладалися ті завдання, як забезпечення народу продовольством, взаємне земське страхування, утримування благодійних закладів, влаштування пошти, дорожніх споруд тощо. Водночас земства зробили великий внесок у такі «не обов’язкові» галузі, як освіта, медицина, господарство. Міські думи та управи опікувались забудовою міст, відкриттям нових підприємств, міським господарством, інвентаризацією міського майна, охоронно-оздоровчою діяльністю, розвитком освіти, духовності та культури, соціальним захистом малозабезпечених тощо. З діяльністю органів місцевого самоврядування Катеринославщини другої половини ХІХ — початку ХХ ст. пов’язані імена М. В. Бикова і І. А. Бутакова, Г. А. Залюбовського і О. М. Поля, М. С. Копилова і І. В. Способного, К. Є. Котова і А. С. Синівського, О. М. Терпигорєва та багатьох інших відомих діячів підприємництва, освіти, науки та культури нашого краю.

Головними чинниками успішної діяльності органів місцевого самоврядування тієї доби, попри адміністративні обмеження, була справжня самоврядність і процесі формування керівних установ, визначення напрямків діяльності, підборі спеціалістів та самофінансування. Все це сприяло тому, що земські та міські органи самоврядування успішно розвивали ті галузі соціально-культурного життя, які не здатні були належно утримувати установи державної централізованої влади.

За рівнем діяльності катеринославське самоврядування займало передові позиції в тодішній державі. Так, у 1910 р. серед 34-х земських губерній імперії катеринославське земство займало 1-е місце за витратами на охорону здоров’я та ветеринарію і 3-є місце — у сприянні економічному добробуту населення. Позитивний історичний досвід органів місцевого самоврядування можу бути творчо використаний і в сучасній Україні.

Дослідження проводив доктор історичних наук, декан історичного факультету Дніпропетровського національного університету
Сергій Світленко

oblrada.dp.ua